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杜鷹:完善農產品價格形成機制
http://www.yrovbe.live 2016-12-09 00:00:00 中國經濟報告
糖酒招商網】訊

  【實現價補分離,把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來,由補貼制度去分擔,是農產品價格改革的基本思路】

  從2014年開始連續三年的中央一號文件都特別強調要完善糧食等重要農產品的價格形成機制,逐步建立目標價格制度,并同步改革收購體系。進一步完善農產品價格形成機制,既是當前深化農村改革的重頭戲,也是當務之急。如果重要農產品價格的形成機制理不順,市場機制的作用就無從談起,農民增收也就沒有牢固基礎,國家糧食安全就喪失了根基。

  為什么要改革和完善重要農產品的價格形成體制

  2004年國務院頒發17號文,即關于進一步深化糧食流通體制改革的指導意見,標志著中國農產品價格購銷兩頭全面放開,同時形成了一套新的農產品市場調控體系。新的農產品收購市場調控體制有三個支柱:第一個支柱是取消了此前的保護價收購,放開市場,必要的時候國家實行最低收購價和臨時收儲政策;第二個支柱是繼取消農業稅以后對農業生產者實行四補貼,截至2015年四補貼的總量已經達到1600多億元;第三個支柱是在加入WTO背景下,建立了以關稅配額為主的進出口調控機制。這三個支柱形成了新時期農產品調控的基本框架。

  總的來看,這十多年來,這個框架體系的運行總體上還是有效的,促進了中國糧食連續12年增收增產,也帶來了農民12年收入快速增長,同時為這個時期的國民經濟發展提供了堅實基礎。

  但是,另一方面也是我們特別需要注意的,就是由于操作上的問題或者由于經驗不足的問題,這個調控體系在實際操作過程中出現了一些偏差,使得一些矛盾開始逐步積累,因此現在我們必須進行改革。

  現有農產品收購市場調控體制存在的問題主要是四個。

  第一個問題,政策性收儲價格剛性上升,即只上不下,導致國內外差價擴大和進口壓力增加。我們把最低保護價收購和臨時收儲兩者統稱為政策性收儲。中國從2004年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策,從2007年開始對玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策,這兩個政策沒有太大差別,只是最低收購價在播種前要公布,臨時收儲是到作物上市收購的時候再公布。這兩個政策的施行,開始幾年比較平穩,最低收購價和臨儲價格基本上每年沒有太大變化。但是從2008年開始,農業生產成本快速上升(平均每年上漲8%-10%),其中最主要是土地成本和勞動力價格上揚太快。為了彌補農民種糧的生產成本快速上升,從2009年開始,國家連續四年較大幅度提高了最低收購價和臨儲價格。稻谷、小麥和大豆這三種糧食國內平均價格在2010年開始超過了國際市場的離岸價格,到2013年已經全面超過了配額內進口農產品的完稅價格。目前小麥、大米和玉米的國內價格比完稅價格分別高34.2%、39%和43.8%。另外配額外還要征收65%的關稅,也就是說現在國內三種糧食的價格,距離配額外的高關稅價格,大概還有20%-30%的防火墻。如果國內農產品價格繼續上漲,一旦超過了配額外進口的關稅價格,就把這道屏障打破了。

  現在我們碰到了一個兩難問題,在原來的調控體系下,為了應對農民生產成本上升,不得不提高收購價格,否則農民種糧沒有收益,就沒有種糧的積極性。但是國內農產品價格一旦超過了進口的成本價,即天花板價格(我們把配額內完稅價格和配額外關稅價格稱之為天花板價格),大量國外農產品的進口就不可避免。

  原來調控體系有效運作的空間就是在農業的生產成本(即地板價格)和進口成本(即天花板價格)這兩個價格之間,但是隨著地板價不斷上漲,而天花板價格不斷下壓,逐漸擠壓了調控空間,這就是農產品價格體系現在面臨的最突出的一個問題。

  第二個問題,政策性收儲價格居于支配地位,影響了市場機制發揮作用。政策性收儲價格實際上高于市場價格,這樣就導致只有中儲糧、中儲棉按照國家的要求去收,并且是不得不去收,而其他市場主體沒有入市積極性,這就形成了所謂的政策市,完全屏蔽了市場機制的作用,而整個流通環節只有一個主體。

  第三個問題,大量庫存積壓。因為收儲價格高于市場價格,按照國家要求,整個收購、儲存、出庫都是有財政補貼的,因此必須順價銷售,而由于順價銷售價格高于市場價,所以根本出不了貨。這樣就導致每一次提價之后糧食大增產,大增產以后糧食就進入國家糧庫,進去了出不來,堆在庫里導致積壓。

  第四個問題,補貼的壓力越來越大。隨著收購量的增加,加上進入糧庫以后又出不去,補貼量也隨之增加。入庫以后產生的保管費用、儲存費用,再加上收購費用的財政補貼,同時如果是高價收購又低價出庫產生虧損,這樣就給財政造成了巨大壓力。在財政進入低速增長期的背景下,不得不對過去這套農產品價格調控體系進行改革。

  改革和完善重要農產品價格形成機制的基本思路

  從2013年開始,國務院責成國家發改委牽頭,研究農產品價格形成機制改革。我們的研究顯示,之所以現在的價格形成機制和收儲制度出現以上問題,根本原因就是在實際操作中賦予了最低收購價和臨時收儲制度過多“保收入”的政策功能。這些年的政策實踐已經證明政策性收儲確實不應該承擔過多的保收入功能,而應該主要是平抑市場價格波動和保農民種糧的基本收益。保農民的收入不應該由糧食收儲價格來承擔,而應該由補貼制度完成。價格應該反映供求關系,而不應該調節收入,也不應該參與分配。事實已經證明,以價格保收入是保不住的,還影響了市場價格機制作用的發揮。

  解決這個問題的思路就是要實現價補分離——把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來,由補貼制度去分擔,讓農產品價格由供求來決定并發揮對供求的調節作用——這就是農產品價格改革的基本思路。

  這里還有幾點需要特別說明。首先,對農產品價格市場形成機制進行調控最終是為了確保國家糧食安全,所以在改革農產品價格體系時,要特別注意不要忘記調控目標。糧食安全包括三個方面:第一,糧食安全的根基應該是生產能力安全,而不一定是產量的安全;第二,對國際資源的掌控能力;第三,必要的儲備、調節能力。其次,要明確市場調控的目標,即總量基本平衡、市場波動可控、保護農民利益、促進市場發展。特別要強調的是市場波動可控,我們過去對市場波動過于敏感,現在看來,只要設定好一個區間,如果價格在這個區間正常波動就不要去干預,此外要有手段能夠調節價格,保證農產品價格大體在合理區間內波動。同時對不同的農產品品種要進行優先排序,明確什么是中央政府調控、什么是中央政府可以不管直接放給市場,這樣可以使整個調控體系更加精確和穩定。

  那么怎樣推動價補分離呢?我們最初的設想是采取目標價格,也就是國家設定一個目標價格并監測市場價格,當市場價格和目標價格之間出現差價時,就用財政補貼的辦法直接補給生產者或消費者:當農產品價格過低時,國家補貼給農民;當農產品價格過高時,國家補貼給城里的困難群體,以實現市場的平穩過渡。

  棉花目標價格改革試點情況

  現在實行政策性收儲的品種很多,因此必須因品種施策,采取漸進過渡的辦法來推進。我簡單介紹幾個重要品種近兩年的改革情況。2014年,國務院針對新疆棉花和東北大豆啟動了目標價格改革試點,同時取消了臨儲政策,轉為企業收儲,財政對收儲企業給予一定量的補貼。2015年,國家取消油菜籽臨儲政策,同時啟動了玉米價格改革,同時現在正在研究進行稻谷和小麥的最低收購價政策改革。

  我們先談談棉花。棉花在新疆的目標價格改革試點,到2016年已經是第三年了,2017年就要結束。目前來看棉花的問題解決得不錯。2013年我們開始研究目標價格的時候,當時矛盾最突出的是棉花,國內棉花的收儲價格比國外進口棉花完稅后的成本每噸高出約5000元,于是國內生產的棉花按收儲價格收上來堆在倉庫里,而紡織企業用的是進口棉花。后來國家采取搭配的辦法,要求企業買一噸進口棉花,就得搭配一噸中儲棉的棉花,結果紡織企業的成本上升,整個行業都虧損。選擇新疆做試點,是因為新疆的棉花產量占全國棉花的一半。2014-2016年,新疆取消了棉花臨儲價格,市場價格和目標價格之間的差額大概為每噸六千元左右,由國家直接補貼給棉農。怎么補貼呢?最開始是60%按照播種面積,40%是按照收購量;后來發現按播種面積補貼的辦法操作成本太高,核查起來也很困難,所以從2015年開始新疆棉花的補貼中90%都是按照銷售量進行補貼。

  總體來講,棉花的目標價格改革是成功的,現在棉花已經實現了市場定價,國內外的每噸差價從以前的5000元下降到目前的450元,部分積壓狀況有所改善,棉紡企業用棉成本下降,棉農收益基本穩定,新疆棉花的質量也有所提升。

  下一步建議從2017年開始在新疆正式實行目標價格,但這里還有兩個問題要解決:一是現在目標價格是一年一定,建議改成三年一定;二是要完善補貼方式,現在的補貼方式仍屬于WTO“黃箱政策”,將來可以考慮補貼和一個固定的產量掛鉤,這樣就與當年產量掛鉤的政策實現半脫鉤,大體上可以算做“藍箱政策”,可以規避WTO規定的8.5%的價格支持約束。

  大豆目標價格改革試點的經驗和面臨的問題

  大豆是2014年在東北實行目標價格改革的品種,但效果不及棉花。與棉花目標價格比臨儲價格低的情況相反,東北大豆實行目標價格改革時,價格定的比臨儲價格高,目的是要穩定東北大豆的面積和產量,但是實際的執行情況并不理想。

  其根本原因有兩個:第一,東北地區不同作物的比價不合理,種大豆的收益要遠遠低于種玉米和水稻,雖然實行了目標價格,2015年大豆種植面積基本穩定,但是產量仍然下降。

  第二,進口沖擊。2015年中國進口大豆是8100萬噸,2007年時進口數量是3000萬噸,增加非常快,因為價格的原因。2015年國產大豆市場收購價下降了10%,而國際市場價格下降了20%-30%,也就是國際大豆仍然有價格優勢,因此必然會大量進口,但是進口的大豆是轉基因大豆。我們通常認為進口大豆都是用來榨油的,其中一部分榨油進入了市場,另外一部分豆粕進入飼料市場。但實際上這兩年的情況已經發生了變化,2015年8月我到東北調研,當地人說,現在進口大豆已經有相當部分轉做食品用途,用來做醬油和豆腐了。這對國內天然大豆的沖擊更為直接,因為國內不是轉基因大豆,天然大豆的蛋白質含量高,而進口大豆的含油量高,兩者是用途不同的大豆。

  下一步完善大豆的目標價格改革,首先要控制進口大豆的用途,不允許進口大豆轉做食品用途,這樣才能穩住中國國產大豆的市場。在穩住這個市場的同時,才能理順粳米、玉米的比價關系,東北大豆才有可能穩定下來,進一步發展。

  玉米等品種目標價格改革進展及建議

  玉米在2015年開始目標價格改革,但現在價格矛盾最突出,積壓最嚴重,整個產業鏈壓力最大的品種就是玉米。2015年的改革是把先前的臨儲價格1.12元/斤直接調到1元/斤,而且沒有補貼,這已經給東北農民發出了改革的信號。下一步改革,可能會采取市場化收購加補貼的辦法,也就是說不走目標價格改革的路子,而是直接市場化收購,也就是把臨儲政策取消。

  我認為這個路子大體可行,但其中有一些細節還值得推敲。一是市場定價以后玉米價格會回落多少。一個可以參考的基準是現在東北玉米成本大概是1元/斤,還有一個參考——進口玉米完稅后價格是0.75元/斤。因此,玉米價格可能會從1元/斤繼續回落至0.75元/斤,也有可能在這個區間上下波動。這就面臨一個對農民補貼多少的問題,我們建議按照每斤兩毛到兩毛五補給農民。特別要注意的是,東北的土地規模經營發展很快,大概30%的土地都實現了規模經營,存在租地和雇工的成本,如果價格降到0.75元/斤,又不給補貼,東北的合作社將面臨沖擊。

  因此我們建議在東北將來要統籌考慮大豆和玉米,統一實行大豆和玉米在東北地區的補貼,可以叫旱地補貼,或者叫黑土地保護補貼,直接從“黃箱”變成“藍箱”,同時不和目標價格掛鉤,這樣可能比過去的辦法要更好。

  稻谷和小麥的問題比較特殊,和玉米的問題一樣,也是價格過高,倉儲過大,負擔很重。有人主張稻谷和小麥的最低收購價政策也可以參考臨儲政策,建議取消稻谷和小麥的最低收購價,放開給市場。但筆者認為,考慮到稻谷和小麥是重要的口糧品種,是農民普遍種植的品種,同時中國農戶經營規模又很小,市場波動又比較大,如果單單采取補貼的辦法,不足以穩定稻谷和小麥的生產。所以在稻谷和小麥的改革上,還是要堅持價格支持和補貼政策相結合的辦法。具體的操作也是要實行價補分離。

  總之,中國農業競爭力并不完全取決于價格改革,甚至在很大程度上不取決于價格改革。但是價格改革成功不成功,最終又要取決于農業和農產品的競爭力,因此怎樣調整農業結構、怎樣發展新型農業形態、怎樣提高農業勞動生產率等,方方面面的任務和價格改革配合起來,才能最終解決中國農業面臨的問題。

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